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民主理想的外向现实化是法治，法治是现实民主的源头。

历史上的历次社会转型中，感受和反应最为强烈的主要是前朝贵族和遗民，而这次则来自社会的各个阶层、各个方面。[9]詹满福：行政的法治与法治的行政—姜明安教授行政法学初探，载《当代法学》2001年第10期。

这个过程大体上遵循这样一种路径：社会在发展过程中会出现新的发展模式，现有的社会对这些新生模式进行选择性淘汰后，那些最终被现实社会容纳的新生模式得以继续生存发展，并被纳入到法律规范的对象中，引起法律的相应变化，而法律的前瞻性及法律制度的实施又推动着这些新生模式的发展。[1]弗里德曼（Wolfgang Friedman）则进一步认为：相对于社会变迁而言，法既是反应装置又是推动装置。因为公法是与私法的对称，没有私法，则公法也难以存在。二是体现在追求国家权力与公民权利的平衡互动。由于我国缺乏市民社会的传统，改革开放以来，公法变迁历程突出地表明了：公法制度的建构、法治目标的确立与实施，基本上是政府推动的结果，这在很大程度上也是回应世界民主政治的潮流与市场经济的内在规律的需要。

在这法与社会的互动过程中，双方都呈现出一种螺旋型的变迁趋势。在社会学中，社会变迁这一概念比社会发展、社会进化具有更广泛的含义，包括一切方面和各种意义上的变化。关于非常状态下法律的适用问题，有研究指出《突发事件应对法》和其他应急法律存在着实施不能的问题。

至此，中国非常法律先后形成了战争状态、紧急状态和应急状态三种非常状态。安全生产是事故灾难的多发领域，在20世纪90年代就出现了《国家核应急计划》（2004年更名为《国家核应急预案》）等规范治理模式。(14)2004年，十届全国人大二次会议以宪法修正案的形式，将《宪法》第26条、第27条和第29条的戒严改为紧急状态，为未来各种类型的紧急状态事件治理提供了宪法依据。以国务院为首的各级政府，由履行不同功能职责的专业部门组成，各个部门分别承担着其专业管理领域的应急职责。

这些观点要么根据紧急事件的种类，将非常法律分为战争状态类法律、紧急状态类法律、戒严法、灾害类法律、事故类法律等，要么根据《宪法》第67条和第80条将战争状态、动员、紧急状态分开规定的规范形式，将动员也视为一种非常状态。紧急事件的治理是一项全局性的工作，除了涉及政府的应急处置和救援以外，还涉及预防和预警机制、财政经费、危机信息的管理、科学技术应对、教育培训、物资保障、巨灾保险、灾后重建、灾难赔偿、问责制、司法诉讼、国际合作等具体的机制问题，这些都需要具体的、可操作的明确规范。

这是因为非常状态是国家机构所决断的状态，公权力在非常状态下发挥着主要的作用。政府对于中国非常法律形成的推动，主要表现在两个方面：建立应急预案体系和应急管理法律法规体系。对这些问题，法学界已经出现了一些相关研究。《突发事件应对法》起草者之一汪永清认为：预案具有同等法律文件的效力，比如，国务院的总体预案与行政法规有同等效力，国务院部门的应急预案与部门规章有同等效力，省级人民政府的应急预案与省级政府规章有同等效力。

在实践中，政府应对突发事件的工作是在各级党委的领导下进行的。由于功能上的相互依赖等因素，大量的个人、组织之间仍然联合为一个统一体。(47)民主代议机构的决策，需经过其成员共同商讨决定，在反应效率上天然存在不足。预防性构成了中国非常法律的第四个基本特征。

在非常状态下，非常法律比常态法律更能维护公共利益。尤其值得注意的是，240多万件应急预案的内容结构有着惊人的一致性，都由预防预警、应急处置和恢复重建等机制组成。

相比之下，其他部门法领域尚未形成类似《突发事件应对法》、《防震减灾法》等专门性的非常法律。在战争状态下实现整个国家与社会的统一，是我国战争类法律的主要规范内容。

(17)王维澄：《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题》，《求是》1999年第14期。要实现消除非常状态、恢复正常状态的目的，非常法律就需要授予特定主体一定的紧急权力，使其及时灵活应对具有突发性、破坏性和多变性的紧急事件。(12)韩大元、莫于川主编：《应急法制论》，第4-5页。其制定的相应军事法规，是战争等紧急事件不可或缺的规范部分，也应视为中国非常法律的形式渊源。临时性因此构成了中国非常法律的第二个基本特征。完全揭示非常法律的实践是不可能的事，从何种角度切入实践也是一个难题。

三、中国非常法律的未来：基本问题及对策探讨中国特色社会主义法律体系如今已经形成，但是中国非常法律并没有随之而完善，还存在着很多问题有待克服，因此还需要进一步发展，以更为充分地调控紧急事件。紧急权力的行使也只是临时性的。

换言之，中国非常法律是必要之法。紧急状态与戒严、事故、灾害等并不是同一类事物，不可以相提并论。

如果紧急权力缺乏控制，法治国家可能会被颠覆，出现纳粹德国那样的极端事例。以汶川大地震为例，地震发生后，国务院、中央军委、灾区所在地的各级政府和政府部门均采取启动相应应急预案的方式进行治理，而不是首先依据《防震减灾法》。

(19)以上这些非常法律的形式渊源，基本上是公法性质的规范性文件：规范公权力之间以及公权力与私权利之间关系的规范。这些内容结构与《传染病防治法》、《防震减灾法》、《突发事件应对法》等法律的内容结构也有着高度的一致性——这与中国特色社会主义法律体系内部各个法律部门之间差异极大的内容结构形成了鲜明对比。这些应急预案在实践中得到了多种形式的演练。其他法律，如《防洪法》、《防震减灾法》、《食品安全法》、《突发公共卫生事件应急条例》等也有类似的规定。

非常法律是针对常态法律的，其调整的对象、建构的制度、采取的措施等均存在特殊之处。SARS危机的爆发，极大地暴露了这种分散的专业分工治理的弊端。

与战争和紧急状态事件相比，应急状态与正常状态的衔接统一最为完整。有些学者将中国调整紧急事件的法律法规等规范性文件概括为紧急状态法律体系、突发事件法律体系或应急法律体系，认为中国通过制定各种法律法规和应急预案等方式应对各类紧急事件。

我国因此建立了应急保障机制，从常态下的国家社会体制中汲取人力、财力、物资、基本生活、医疗卫生、交通运输、安全、通信、公共设施、保险、科技等等11项保障内容。如果缺乏应急预案和军事法规，中国非常法律将会非常的不完整。

常态下的各种法律制度差异很大，宪法及宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法分别调整不同的社会领域。所以，非常法律是一种权力授予型法律：授予特定的机构足够的权力，使其调动、汲取足够的资源，凝聚强大的力量及时应对紧急事件。注释:①Giorgio Agamben, State of Exception, trans. Kevin Attell, Chicago: The University of Chicago Press,2005, p.24. necessitas（拉丁语）或necessity（英语）的原意是必要，我国刑法学界、民法学界将其译为紧急避险或紧急避难。以北京奥运会为例，为确保奥运期间城市的正常运行，北京市制定了大量的应急预案。

突发事件直接对社会和个人造成危害，危及社会秩序和个人生命，在这种状态下，社会共同体的存续和个人的生命权成为法律首要保障的对象。戚建刚：《中国行政应急法律制度研究》，第46页。

但《国防法》第13条和《立法法》第93条规定了中央军委制定军事法规的立法职权，特别是《立法法》第93条明确规定了军事法规的制定权限、程序和效力范围，这实际上承认了军事法规属于我国的法律。该突发事件也很有可能在其出现之前，就被各种非常法律措施遏制于萌芽状态。

各种司法规范性文件，例如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于依法做好抗震救灾期间审判工作切实维护灾区社会稳定的通知》、《最高人民法院关于依法做好抗震救灾恢复重建期间民事审判和执行工作的通知》、《关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第122条、《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》、《关于依法严厉打击针刺伤害群众等犯罪活动的通告》等，对刑法、民法和诉讼法在非常状态下的适用产生了巨大的影响。全国人大及其常委会继续以修改宪法、(14)颁行《突发事件应对法》和《国防动员法》等基本非常法律，以及修改《传染病防治法》和《防震减灾法》等方式推动中国非常法律的形成。